ARTIGO DA SEMANA

A PROBLEMÁTICA BRASILEIRA DE PREVIDÊNCIA SOCIAL: PRINCIPAIS PROPOSTAS EM DISCUSSÃO NO BRASIL(*)

1.Proposta da OIT

O objetivo do Seminário Internacional sobre a Previdência Social conforme o título atribuído ao tema, é de verificar quais as propostas apresentadas à sociedade e ao mundo científico como solução para os problemas enfrentados nos últimos 15 anos.

2.Causas do Problema Nacional

2.1Causas Fundamentais

A base mais profunda da questão previdenciária, atingindo níveis mundiais, diz respeito aos alicerces institucionais da técnica protetiva.

O principal deles é caracterizar os objetivos da Previdência Social definindo-os hodiernamente, estabelecê-los em campos circunscritos, como apenas substituir os ingressos do trabalhador ou, numa atuação mais ampla, seja em forma efetiva de redistribuição de renda.

Qual o papel do Estado? Antes de 1883, nos primórdios do seguro social, o Estado interveio e, expropriando o indivíduo com a contribuição, assumiu os encargos administrativos. As técnicas de proteção vigente pertenciam a iniciativa privada e não dependiam do Estado.

A magnitude do empreendimento, a decisão de enquadrá-lo entre os direitos públicos, a normatização por via legal, exigiram a presença do Estado.

A partir deste fato histórico aceitou-se que organizar a Previdência Social é tarefa do governo, não obstante ser aquela uma instituição e um patrimônio do indivíduo.

Decidir as atribuições do Estado faz parte da definição do Estado, da forma de governo e dos regimes políticos. Situando-se como agente moderador das relações laborais, cabe-lhes, também, participar da gestão das coisas da Previdência Social, pois é incito a esta instituição uma ampla solidariedade de recursos, cuja administração global não pode ser entregue à iniciativa privada em países em desenvolvimento, sob pena de perecer essa solidariedade e, assim, a Previdência Social deixar de ser um instrumento de distribuição de rendas.

A sociedade como um todo é responsável pelos recursos, devendo aportá-los segundo os princípios exacionais. Cabe ao indivíduo contribuir também pessoalmente, participar da gestão e conscientizar-se dos seus direitos.

2.2. Causas estruturais

A Previdência Social é uma técnica de proteção social cujos princípios filosóficos, jurídicos e técnicos não são estratificáveis no tempo, acompanhando as modificações econômicas, sociais e culturais de cada país. Ainda não se conhece uma solidariedade internacional ou canais que tornem possíveis os vasos comunicantes que a universalizem.

Em seu surgimento não conhecia, por exemplo, o direito ao lazer, e hoje, esta é a uma posição a ser considerada pelos especialistas como um direito novo. O bem-estar social definitivo não pode ser definido a priori, experimentando processos de adaptação à realidade sócio-econômica e cultural de cada sistema.

Assim, permanentemente, pelo menos a cada decênio, os modelos têm de ser reavaliados face às circunstâncias locais, se elas revelarem-se diferentes da época do estabelecimento dos preceitos sociais.

O esforço empreendedor de Otto Von Bismarck, de 1883, foi superado já no final da Primeira Guerra Mundial. O modelo do seguro social mundial sofreu enorme influência do Relatório William Beveridge, de 1942 e, de certa forma, inspirou o elaborador da Lei Orgânica da Previdência Social, de 1960.

Nosso sistema está envelhecido e precisa de sistemática reestruturação.

Grande massa de segurados completou os requisitos legais a partir de 1970, crescendo significativamente a partir dos anos 70. Preponderante parcela de trabalhadores completou 60/65 anos de idade. A curva descritiva dos salários, modificou-se com o processo de desenvolvimento industrial, a partir do Governo Juscelino Kubistchek. A composição etária da população deixou de privilegiar os mais jovens. O País já teve 52% de sua população com menores de 18 anos. Imensa fração de trabalhadores rurais mudou-se para as metrópoles.

A esperança de vida e a vida média aumentaram assustadoramente para os nossos padrões.

2.2Causas Conjunturais

A unificação dos IAPs, em 1967, transformou o órgão gestor da Previdência Social em uma gigantesca máquina administrativa. Esta, logo revelou-se incapaz de administrar recursos vultuosos, poder aplicá-los, pagar 13 milhões de beneficiários, fiscalizar 3 milhões de empresas e controlar 6 milhões de contribuintes individuais. Só muito recentemente e, de forma precária, foram agregados os conhecimentos e vantagens da informática.

O nepotismo político e inchamento das repartições públicas, o desestímulo ao funcionalismo, aviltado nos vencimentos, e o conseqüente desprestígio do servidor facilitaram desvios legais e ilegais, sonegação fiscal, corrupção e fraudes limitadas, algumas inconcebíveis em qualquer nação.

O servidor previdenciário perdeu o amor pela instituição. Pá de cal nesse processo culminou com a falsa reforma administrativa de março de 1990.

Quando a instituição perdeu a confiabilidade muitas empresas relegaram a contribuição a um segundo plano.

A inflação, agravada a partir de 1979, erodiu as reservas matemáticas. O governo federal passou a aumentar as alíquotas (sem sucesso) e a reduzir, em termos reais o valor das prestações.

Esse quadro caótico, associado a uma relevância de econômico sobre o social e a sublimação dos ideais de defesa do trabalhador criaram condições especialíssimas para que grupos econômicos começassem através da mídia a transmitir a conclusão de que, substancialmente, a Previdência Social é inviável no mundo e no Brasil. Que sua entropia é auto-destruidora e, talvez, a iniciativa privada fosse a solução. Esta última não sofreria os efeitos da inflação, dificuldades de administração e não teria, à sua frente, questões estruturais e conjunturais a deslindar.

Claro que ela pretende a divisão de encargos, de sorte ao Estado ficar com os segurados de baixa renda, também, os assistidos, enquanto a iniciativa privada quedar-se-ia com os melhores aquinhoados. Obviamente, sem solidariedade social ou repartição de recursos e no regime de capitalização.

Pior a disseminação dessa concepção adrede urdida para desestabilizar o sistema e torná-lo não confiável, admitindo-o como um resquício histórico contrário ao regime de livre mercado, é ter a relação de previdência social inteiramente disciplinada no campo do direito privado.

3.Influência de Experiências Alienígenas

Em 1923, o Brasil copiou a legislação argentina, em 1922, que havia imitado a chilena, de 1921, que reproduzira a da Inglaterra.

A importância de modelos, aprioristicamente selecionados é proveitosa às nações em desenvolvimento, mas adotar pura e simplesmente situações incompatíveis com a realidade nacional é contraproducente.

Pode parecer útil adotar-se o conhecimento alheio e se é freqüentemente tentado praticar essa experiência, porém o homem que comete os mesmos erros dos outros está condenado ao fracasso.

Tal transposição só seria se fosse encontrado um país com as mesmas características para, então, extraírem-se os conhecimentos úteis adotáveis. Não é o caso do Chile, nem da Argentina e, muito menos, dos Estados Unidos.

4.Soluções Adotadas Pelo Brasil

Os primeiros sintomas das dificuldades nacionais emergiram após a unificação dos institutos de Previdência. Em 1973, a legislação básica foi reformulada, alternando-se os limites, a base de cálculo, alíquotas, critérios de concessão e valor dos benefícios. Vivia-se o milagre econômico dos anos 70. Porém, com o primeiro impacto do petróleo, já em 1975, o legislador foi obrigado a rever muitas de suas pretensões políticas não cimentadas no realismo atuarial e financeiro. Benefícios foram minorados e estabeleceram-se critérios mais rígidos para a concessão de prestações.

O governo brasileiro abandonou, de longa data, o cálculo atuarial, aperfeiçoando o regime orçamentário, isto é, circunscrevendo as despesas conforme a realização da receita.

Fazer um grande esforço de mudar a legislação a cada momento de euforia ou depressão econômica, alterando, sem amparo técnico dados estatísticos ou conhecimento da realidade nacional.

5.Propostas Discutidas e Discutíveis

Não dispomos de informações concretas sobre as propostas em andamento. Ouve-se falar disso e consta daquilo. Não há elementos válidos referentes a estudos nesse sentido.

A matéria vem sendo discutida em eventos e na mídia principalmente por defensores da privatização e da manutenção do status quo, ou seja, permanecer a Previdência Social com o Estado.

Efetivamente, a partir do relatório de Antônio Britto, será constituída uma Subcomissão de Seguridade Social, da Câmara dos Deputados, que vai encetar projetos de lei. Anteriormente, divulgaram-se 8 ante-projetos, cujo destino é ignorado.

Fundamentalmente, são de conhecimento público 4 propostas:

a)Privatização total, idéia inviável neste momento histórico e não acolhida pelo Congresso Nacional ou pela sociedade;

b)Privatização de certos benefícios, desdobrando-se em duas hipóteses: escolha do sistema chileno (apenas para aposentadorias por idade e certa aposentadoria por tempo de serviço) ou entregar à iniciativa privada o seguro de acidentes do trabalho e outros benefícios de risco imprescindível (vg, auxílio-doença, aposentadoria por invalidez, pensão por morte e auxílio-reclusão);

c)Divisão de tarefas, ou seja, o Estado administra a Previdência Social até determinado limite, variando de 5 a 20 salários mínimos, entregando-se o restante à iniciativa privada, esta última dividida em aberta e fechada, idéia que conta com a maior aprovação;

d)Proposta apresentada à ANFIP. Elaboramos o esboço de um modelo previdenciário adequado à realidade nacional, onde são fixados os princípios filosóficos, jurídicos e técnicos, em matéria de contribuição e benefícios, presentemente em estudos na Associação Nacional dos Fiscais de Contribuições Previdenciárias ANFIP.

Em linhas gerais esta última proposta compreende:

1)Gestão estatal, através de autarquia federal, da parte básica;

2)Supervisão estatal, mediante secretaria ministerial, da parte complementar;

3)Destinação específica dos recursos: os oriundos da folha de pagamento, para o INSS e, os demais, para os Ministérios da Saúde e da Ação Social;

4)Cometimento à iniciativa privada da parte complementar, por via de previdência privada aberta e fechada;

5)Fixação periódica, com base na experiência, do limite do salário de contribuição e dos benefícios, para os dois níveis;

6)Delegação à iniciativa privada, em particular as empresas, tarefa ora atribuída ao INSS, com vistas no melhor atendimento dos beneficiários;

7)Atendimento à saúde, em nível mínimo, às expensas do Estado e do nível superior, conforme auto-gestão das empresas, com repasse do valor das despesas no recolhimento das contribuições;

8)Revisão do plano de custeio, com vistas na adequação das suas fontes às necessidades operacionais do sistema;

9)Reformulação do plano de benefícios, em particular, cuidando da aposentadoria por tempo de serviço, com uniformidade e universalidade, pelo menos entre os servidores e trabalhadores da iniciativa privada, com limite de idade implantado gradualmente e respeitando a expectativa de direito e o nível salarial, de sorte a ser concedida a quem possua, somados, tantos anos de idade e de serviço; e

10)Ampla reforma administrativa para viabilizar maior interesse do servidor pela instituição, instrumentalizá-la a ponto de ser transparente e célere, informatizando os serviços e adotando técnicas da iniciativa privada compatíveis com a administração pública.

(*)Palestra proferida dia 14.5.92, em Brasília, no SEMINÁRIO INTERNACIONAL SOBRE PREVIDÊNCIA SOCIAL, promovido pela Organização Internacional do Trabalho OIT.